Путевое разветвление

Роль железнодорожного транспорта в национальной экономике, исторически сложившиеся отношения в отрасли, в том числе и участие в ней частного капитала, – всё это факторы, существенно влияющие на ситуацию в разных странах. Несмотря на заметные отличия, наиболее интересным для изучения является европейский опыт реформирования железных дорог. В числе причин этого можно назвать географическую близость, необходимость экономической интеграции, схожесть стартовых условий для реформ, в том числе и общие проблемы: доминирующее государственное участие, недоинвестирование, неэффективное управление, перекрёстное субсидирование, невысокое качество услуг и низкая конкурентоспособность. 

Существенным отличием можно считать лишь внешний фактор. Объединение стран Европейского союза вызвало необходимость интеграции транспортных, в том числе и железнодорожных, систем. Хотя свою официальную историю Евросоюз ведёт с 1992 года, когда в голландском городе Маастрихте был подписан договор о его создании, первые шаги для появления единого железнодорожного рынка были приняты ещё в 1991 году. Тогда в рамках Европейского экономического сообщества была выпущена директива 91/440/EEC «О развитии железных дорог». Среди основных её требований были отделение инфраструктуры от эксплуатационной деятельности и обеспечение недискриминационного доступа на рынки стран – участниц Сообщества. 

В соответствии с принятыми в дальнейшем на уровне ЕС нормативными документами каждое государство могло выбрать собственный путь реформ в отрасли. Так, согласно утверждённому в 2001 году «Первому железнодорожному пакету» предлагались разные модели реструктуризации: выделение инфраструктуры в отдельную компанию с созданием независимого регулирующего органа либо разделение по финансам, например в рамках холдинга. 

Таким образом, при единстве общего подхода каждое государство получило возможность действовать по наиболее предпочтительной для себя схеме. При этом, учитывая специфику национальных экономик, уже сложившиеся в отрасли отношения, каждая из стран столкнулась с рядом уникальных проблем.

Великобритания:
экстремальная реформа

Наиболее радикальным путём пошла Великобритания – власти страны решились не только на отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности, но и от услуг по предоставлению тяги. При этом инфраструктурная компания Railtrack подлежала приватизации. В дальнейшем Британия столкнулась с целым комплексом проблем. Во-первых, внедрённая система тарифообразования не учитывала в полной мере расходы на эксплуатацию и развитие путевого хозяйства. Это, впрочем, не мешало Railtrack выплачивать своим акционерам достаточно высокие дивиденды. Несмотря на субсидии государства, в 2000 году компания обанкротилась и попала под внешнее управление. Во-вторых, в послереформенный период существенно упало качество управления сетью железных дорог, возросло число аварий, в том числе произошли серьёзные инциденты с человеческими жертвами. 

В 2002 году была создана некоммерческая организация Network Rail, в ведение которой перешёл контроль за эксплуатацией сети и качественными характеристиками перевозочного процесса. В состав её учредителей вошли частные промышленные компании, технологически связанные с железными дорогами, и различные госструктуры, в том числе Стратегическое управление железными дорогами (Strategic Rail Authority) и Департамент транспорта (Department for Transport – DfT). При этом директор Network Rail назначается DfT, а совет директоров компании может состоять исключительно из независимых директоров. Инфраструктурная компания получает значительную финансовую поддержку от государства, вдобавок все её долговые обязательства гарантируются DfT. Поэтому можно говорить о том, что Network Rail де-факто является государственной компанией. 

Впрочем, вплоть до 2006 года даже поддержка государства не способствовала безубыточности этой организации. Из-за этого состояние инфраструктуры очень медленно улучшалось. Сейчас Network Rail в целом работает достаточно успешно. По данным самой компании, по состоянию на 1 апреля 2010 года 91,5% поездов в стране ходит без отставания от графика. Для сравнения: в 2002 году этот показатель из-за ограничений скорости в результате изношенности железнодорожного полотна находился на уровне 78,6%.

Франция:
социальный взрыв

Иначе ситуация складывалась во Франции. Попытка разделения государственной железнодорожной компании SNCF встретила неожиданно серьёзное сопротивление со стороны профсоюзов. Из-за того, что забастовки работников железнодорожной отрасли проходили на фоне в целом напряжённой социальной ситуации в стране, вызванной рядом непопулярных решений властей, в том числе касающихся сокращения пенсионных выплат, правительство пошло на уступки профсоюзам, и в SNCF кардинальных изменений не произошло. 

Но для того, чтобы соответствовать требованиям Евросоюза, в 1997 году был принят закон о создании государственной компании RFF («Сеть железных дорог Франции», или Reseau Ferre de France). Она получила в собственность инфраструктуру, а SNCF осталась её оператором. При этом RFF оплачивает услуги SNCF, связанные с управлением инфраструктурой. Ежегодный объём данных услуг оговаривается отдельно. Кроме того, RFF несёт ответственность за планирование инвестиций, а SCNF – за их реализацию. Важен и тот факт, что инфраструктурная компания приняла на себя долговые обязательства SNCF в части финансирования инфраструктуры. 

Обе компании остаются под контролем государства. В том числе Министерство транспорта устанавливает глобальные цели SNCF и RFF, назначает руководство компаний, курирует ключевые финансовые вопросы. Кроме того, государство устанавливает правила функционирования отрасли и утверждает любые инфраструктурные изменения на сети железных дорог Франции.

Германия:
решение внутриполитических задач

Серьёзно отличается от других стран и история реформирования железных дорог в Германии. На момент выхода директивы 91/440/EEC процесс воссоединения Западной и Восточной Германии только начинался, поэтому первоочередной задачей здесь было решение внутриполитических проблем. В том числе важным являлось объединение в одну структуру железнодорожных компаний ФРГ и ГДР: Deutsche Bundesbahn и Deutsche Reichsbahn. 

В начале 1994 года было учреждено акционерное общество Deutsche Bundesbahn AG (DB AG), 100-процентным собственником которого стало государство. К исполнению директивы ЕС Германия приступила в 1999 году, когда DB AG была преобразована в холдинговую структуру, имеющую пять дочерних обществ, разделённых по видам деятельности: DB Netz AG (путевая инфраструктура), DB Station & Service AG (управление вокзалами), DB Reise & Touristik AG (перевозки пассажиров), DB Regio AG (региональные/пригородные пассажирские перевозки), DB Cargo AG (грузовые перевозки). Однако на этом корпоративные преобразования закончены не были. С 2007 года DB AG включает в себя всего три направления: Networks – инфраструктура и сфера услуг, включая DB Netz AG и DB Station&Service AG; Mobility – пассажирский транспорт, включая DB Fernverkehr (ранее DB Reise&Touristik) и DB Regio AG; а также Logistics – грузовые перевозки и логистика, включая Railion Deutschland AG (ранее DB Cargo). 

Контроль со стороны государства над инфраструктурой осуществляют два ведомства: Федеральное железнодорожное управление (Eisenbahn-Bundesamt – EBA) и Федеральное сетевое агентство (Bundesnetzagentur – BNetzA). В числе прочего государство обеспечивает контроль за соблюдением условий недискриминационного доступа независимых операторов к сети. 

Финансируется развитие железных дорог Германии в основном из средств государственного бюджета.

Испания:
зависимость от внешних займов

Достаточно успешным считается испанский опыт реформирования. Выделение инфраструктуры здесь проходило в два этапа. Сначала в 1996 году в соответствии с директивой 91/440/ЕЕС правительство страны создало подконтрольную Министерству развития (Ministro de Fomento) госкомпанию GIF, основной функцией которой стало строительство новых железнодорожных линий. К концу 2004 года GIF вошла в состав испанской железнодорожной компании RENFE. С 1 января 2005 года уже из неё выделили подконтрольное Министерству развития управление железнодорожной инфраструктурой (ADIF). 

Управление ведёт работу по трём направлениям: строительство новых линий, техническое обслуживание уже существующих, а также диспетчеризация. При этом следует отметить, что персонал, который ранее работал в GIF, перешёл в ADIF. 

В соответствии со Стратегическим планом развития транспорта в 2005–2020 годах в инфраструктурные железнодорожные проекты планируется инвестировать 120 млрд евро, или 48% от общего объёма плана. Причём в стране идёт активное развитие высокоскоростного движения, полигон которого за 15 лет должен увеличиться в 10 раз. Одновременно важным направлением работы является реализация проектов по достижению совместимости испанской сети (ширина иберийской колеи составляет 1668 мм, кроме высокоскоростных участков) с остальными европейскими странами. 

Финансирование инфраструктурных проектов ведётся с использованием как бюджетных средств (участие государства, как правило, осуществляется в размере порядка 60% от стоимости проекта), так и собственных, и заёмных средств ADIF. В период мирового финансового кризиса и последующего за ним кризиса суверенного долга Испании возникли серьёзные проблемы с финансированием инфраструктуры. На фоне общего сокращения бюджетных расходов у ADIF возникли значительные сложности с привлечением займов, ведь кредитный рейтинг компании привязан к страновому.

Швеция:
государство устраняется от выполнения своих обязательств

Самым успешным считается шведский опыт реформирования железнодорожного транспорта. При этом масштабные преобразования в отрасли здесь начались ещё до выхода директив Евросоюза и в некотором роде стали прототипом для реформ в других странах. 

Ещё в 1988 году произошло разделение государственной Statens Jarnvagars. Бренд SJ сохранила за собой компания, осуществляющая пассажирские и грузовые перевозки. Инфраструктура отошла в ведение правительственного агентства Banverket. 

В 2010 году Banverket вошло в состав нового общего транспортного ведомства Trafikverket. Его генеральным директором правительство назначило железнодорожника – Гуннара Мальма. Ранее он был главой Arlandabana (скоростной железнодорожной линии, соединяющей Стокгольм и аэропорт Арланда), а также занимал пост замруководителя SJ. 

По сути же кардинальных изменений не произошло. Trafikverket продолжает выполнять начатые ранее Banverket проекты. Так, с 2004 года в Швеции идёт программа развития инфраструктуры, которая продлится до 2015 года. Её утверждённая стоимость составляет 11,7 млрд евро, дополнительно 4,3 млн евро выделено парламентом на текущее содержание инфраструктуры. Однако по результатам проведённого ранее Banverket с привлечением Государственного аналитического института систем коммуникации (SIKA) исследования необходим более серьёзный объём финансирования – порядка 27 млрд евро. А программа в её нынешнем масштабе не может решать все проблемы сети, которая на отдельных участках не соответствует существующим потребностям в грузовых и пассажирских перевозках. Кроме того, Banverket, а ныне Trafikverket, неоднократно напоминала, что предыдущий десятилетний план развития инфраструктуры финансировался государством не в полном объёме, а лишь на уровне 80%.

Другой опыт

Опыт реформирования инфраструктурной отрасли экономики есть и в российской практике – формально завершена реформа электроэнергетики. Преобразования стартовали в 2001 году и были нацелены на повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций. 

В ходе реформы произошло разделение естественно-монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, вместо прежних вертикально-интегрированных компаний созданы структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. 

Одним из наиболее остро дискутируемых вопросов, возникших в рамках реформы, была судьба энергетической инфраструктуры. 

На «старте» все магистральные сети принадлежали РАО «ЕЭС России», в котором государство владело порядка 52% акций. Если бы при разделении энергохолдинга произошло пропорциональное распределение акций, то государство получило бы в инфраструктуре долю, соответствующую пакету акций в самом РАО. 

Однако в момент прохождения через Госдуму пакета законов, регламентирующих реформу, в них была включена норма, по которой доля государства в уставном капитале организации по управлению единой национальной электрической сетью должна быть не менее 75% плюс одна акция, то есть составлять квалифицированное большинство. 

Таким образом, в ходе реформы контроль государства над инфраструктурной частью отрасли был усилен. На сегодня государству принадлежат 79,1% акций ОАО «ФСК ЕЭС», организации по управлению общероссийской электрической сетью. Помимо этого, под 100-процентным контролем государства находится ОАО «Системный оператор ЕЭС» – структура, осуществляющая централизованное оперативно-диспетчерское управление в единой энергетической системе. При этом в советы директоров обеих компаний помимо чиновников профильных ведомств и менеджмента введены также независимые директора, представляющие субъектов рынка электроэнергии, а также «Администратора торговой системы» (отраслевой биржи). 

Стоимость услуг инфраструктуры определяется государством. Финансирование инвестиционных программ осуществляется за счёт собственных и заёмных средств, а также по отдельным проектам за счёт федерального бюджета.

Инвестиции в инфраструктуру в странах Евросоюза

* Финансовый год длится с 1 апреля по 31 марта.
Источник: данные компаний