Государственно-частное партнёрство

В ноябре 1861 года состоялось первое (и оказавшееся последним) всероссийское концессионное совещание по железным дорогам. На нём выступали ведущие железнодорожные деятели, представители промышленных, торговых и финансовых кругов. С учётом высказанных на нём мнений формировалась государственная политика в области железнодорожного дела в решающие для него годы.

К 1861 году государственная и частная составляющие в развитии железных дорог Российской империи сосуществовали уже четверть века. За это время предпринималось несколько попыток выработать общий подход к делу. Историк А.А. Голубев из Петербургского государственного университета путей сообщения так описывает сложившееся положение дел: «В 1856 году с целью монополизировать руководство частным железнодорожным строительством было создано как государственно-частное железнодорожное предприятие Главное общество российских железных дорог (ГОРЖД). Правительство, учреждая ГОРЖД, ожидало также прилива иностранного капитала. Первоначальный капитал общества составлял 275 млн руб. Поставленные перед обществом цели ускорить железнодорожное строительство не были достигнуты, было построено всего 755 вёрст из 4 тыс. планировавшихся. К 1859 году из 320 тыс. акций только 17 тыс. было размещено за рубежом. Правительству пришлось продолжительное время поддерживать ГОРЖД, выдавая ему крупные денежные суммы. К 1863 году долг компании составил 135 млн руб., из них 92 млн руб. – правительству».

Для поиска выхода из этой ситуации было созвано всероссийское концессионное совещание по железным дорогам. Проходило оно в Санкт-Петербурге с участием 128 человек. На нём обсуждался целый ряд проблем железнодорожного строительства, главные из которых были связаны с концессиями.

С отчётными докладами выступали выдающиеся подвижники железнодорожного дела Павел фон Дервиз и Карл фон Мекк. Именно они озвучили важную цифру о совокупной длине всех проложенных за 25 лет линий – 4500 км (включая ещё строившиеся), примерно 2500 км было сооружено руками частных обществ. Неутешительный вывод гласил: при таких темпах создание общероссийской железнодорожной сети растянется на сотни лет. Спорным оставалось и качество железнодорожного полотна. Дервиз и Мекк привели весьма печальную статистику, согласно которой одно чрезвычайное происшествие (к счастью, без человеческих жертв) приходилось в среднем на 10 км путей. Этот показатель был самым высоким в Европе. Но ещё хуже обстояли дела с показателем насыщенности железнодорожной сети, который отражает соотношение между длиной линий и масштабами страны. Для Российской империи он оказался самым низким в мире.

По итогам обсуждения отчётных докладов было принято два плана, которые, в свою очередь, выносились на рассмотрение Минфина.

Большой концессионный план предусматривал создание всероссийского общества концессионеров при ГОРЖД. Оно должно было пользоваться самостоятельностью, на свои средства проводить экспедиции и разведывательные работы, выдвигать инициативы о планировании новых железнодорожных линий, а также собирать соответствующую статистику. Общество должно было работать в тесном сотрудничестве с Минфином и Главным управлением путей сообщения, однако напрямую им не подчиняясь.

Малый концессионный план отличался принципиально. Действующему совету по концессиям отводилась роль консультативного органа при правительстве. Он должен был оценивать реализуемость железнодорожных проектов, их стоимость и возможную окупаемость. Не имея собственных средств, он был подконтролен Минфину, для которого осуществлял, как бы мы сказали сейчас, аудит: оценку прибыли и потенциальных рисков. Совет по концессиям имел право совещательного голоса в дебатах о финансировании железнодорожного строительства. Его штат должен был пополняться военными и гражданскими инженерами с государственной службы. Но в обоих случаях в советах должны были быть представлены виднейшие деятели российских торгово-промышленных кругов.

Главный же вывод совещания был неутешителен для сторонников государственнического подхода в деле железнодорожного строительства: у казны просто не хватало денег на осуществление планов по сооружению железнодорожных линий даже первой очереди. Не менее, если не более тяжёлым было положение с инженерами: даже те из них, кто хотел связать свою жизнь с гражданской службой, часто не могли этого сделать из-за низких зарплат гражданских инженеров по сравнению с военными. Сергей Витте, уже оставив пост министра путей сообщения (он занимал его с 15 февраля по 30 августа 1892 года), вспоминал, что, «даже будь у нас в шестидесятые годы те железные дороги, о которых в ту пору разве что не грезили, их некому было бы обслуживать».

Гораздо лучше обстояло дело с выпуском необходимой для железных дорог металлургической продукции. По мнению инженера Андрея Фрейберга, выступавшего в роли эксперта по металлургии, уже в течение 10 лет Российская империя могла бы обеспечить сама себя всем необходимым железнодорожным производством.

Как отнеслись к совещанию в правительстве? Минфин направил своего полномочного представителя, который должен был корректировать предложения с точки зрения их приемлемости и целесообразности. Однако, по словам Витте, которые он слышал от одного из участников совещания, этот чиновник почти всё время молчал, смущённый масштабом происходящего.

Единственным пунктом программы, который вызвал резкое неприятие правительства, стал проект развития железнодорожной сети Российской империи.

Инженер-путеец Василий Маловский рассуждал таким образом: «Независимо от того, какие решения по строительству железных дорог будут приняты окончательно, мы должны придерживаться коммерческих принципов как единственного объективного показателя в деле железнодорожного развития на сегодня... Собственно, ничто не мешает государству со временем стать главным выгодоприобретателем от сооружения железных дорог. Но создавая концессии сейчас, мы должны быть уверены в быстрой окупаемости первой очереди строительства».

Развивая свою мысль, инженер делал вывод о том, что следует как можно скорее связать железными дорогами крупные торговые центры, месторождения полезных ископаемых (прежде всего угля) и имеющие выход в море порты.

Минфин счёл его исключительно коммерческим. Несомненно, коммерческая логика была здесь на первом месте, но сделанное предложение далеко не исчерпывалось соображениями выгоды. В этой идее концессионный капитал представал в качестве оборотного, который был необходим для как можно более быстрого сооружения второй и последующих очередей железных дорог. Главную роль здесь играл принцип «построить больше и быстрее».

Инженерная точка зрения во многом опередила своё время. Действительно, со временем стал возможен выкуп железных дорог казной, но ещё до этой масштабной акции 1890-х годов правительство принимало самое активное участие в субсидировании развития всероссийской железнодорожной сети. Кроме того, как справедливо предположил Маловский, государство всё равно имело возможность получать свою долю прибыли от использования железных дорог, проложенных между центрами торговли, промышленности и коммерции.

Серьёзные нарекания сразу после окончания совещания вызвало отсутствие стратегической точки зрения на роль железных дорог. Между тем после поражения в Крымской войне стало очевидно, что железные дороги являются одним из ключевых логистических факторов в современных войнах. Однако военное министерство фактически проигнорировало концессионное совещание и не прислало на него своих представителей.

Крайне важной темой оставалось взаимодействие частных акционерных обществ с правительством. Фон Дервиз прямо заявлял о том, что члены концессионного совещания должны быть допущены в Главное управление путей сообщения в качестве наблюдателей с правом совещательного голоса. В качестве альтернативы фон Мекк предлагал создать новый орган, который представлял бы интересы концессионеров. В целом обе эти инициативы были направлены на усиление открытости и прозрачности в деятельности правительства, но этого удалось достичь только в 1880-е годы.

Обосновывая свою точку зрения, фон Дервиз писал: «Я, как и многие мои товарищи, готов согласиться с любыми планами развития железнодорожного дела в России, которые имеет сейчас предложить Министерство финансов или Главное управление. Но мне представляется необходимым, чтобы в ходе обсуждения учитывали и наши голоса... Ни для кого не является государственной тайной, что доля частных лиц в железнодорожном строительстве уже превзошла участие правительства. Мы бы хотели, чтобы наш вклад в государственное благосостояние России был оценён по достоинству».

Ещё с одной оригинальной идеей выступил инженер Николай Чепуров. Он предлагал создать фактически совместное акционерное общество, где были бы в равной мере представлены и государство, и частные лица. Государственный план имел бы преимущество в очереди реализации, но с одной важной оговоркой: на каждый километр железных дорог государственного заказа должно было приходиться два километра частных железнодорожных путей. При этом роль правительства сводилась практически к контролю за новыми планами. В качестве альтернативного варианта Чепуров рассматривал возможность создания железных дорог «государственного интереса», которые должны были быть сданы в эксплуатацию под ключ, после чего концессионеры получали фактически полную свободу действий.

Во всех этих проектах, однако, было одно крайне уязвимое место. Дело в том, что для получения прибыли имело смысл развивать железные дороги только в тех местах, где, с одной стороны, проживало достаточное количество населения, а с другой – где люди могли позволить себе пользоваться железнодорожным транспортом.

Наконец, существовала и ещё одна объективная проблема, решить которую можно было только после всестороннего обсуждения. Концессионеры ориентировались прежде всего на развитие уже построенных железных дорог, новые должны были прокладываться с оглядкой на уже имевшиеся. Правительство же не хотело быть связанным в этом вопросе. Впрочем, к концессионному совещанию правительственные круги всё-таки прислушались. Вот как оценивает его итоги историк А.А. Голубев: «Правительственная опека частных железнодорожных обществ, сменившая политику ограничения предпринимательской инициативы, способствовала тому, что в короткий срок рельсовый транспорт превратился в наиболее развивающуюся отрасль. Частный капитал, увидев преимущества железнодорожного предпринимательства, стал отдавать ему своё предпочтение. С 1861 по 1873 год в стране возникло 53 железнодорожных общества с акционерным капиталом 698,5 млн руб., тогда как компании в сфере промышленного производства имели акционерный капитал в размере лишь 128,9 млн руб. Более 65% общего акционерного капитала страны, образованного в указанный период, приходилось на долю железнодорожного транспорта. За период с 1868 по 1872 год железнодорожное движение началось на сети протяжённостью 9,6 тыс. км, что было в два раза больше длины всех линий, построенных за предыдущие 30 лет. Ежегодный прирост железнодорожной сети составлял 1900 км».

Владимир Максаков