Выгодное взаимодействие

О современном состоянии законодательства в области государственно-частного партнёрства (ГЧП) и о перспективах развития практики ГЧП в области инфраструктуры и железнодорожного транспорта «Пульту управления» рассказал партнёр юридической фирмы «Инфралекс», ведущий специалист практики «Инфраструктура. Транспорт. ГЧП» Максим Черниговский.

– Достаточно ли в России развито законодательство в области государственно-частного партнёрства как инструмента развития крупных инфраструктурных проектов, в том числе железнодорожных? Соблюдён ли в законах баланс интересов концедента (государства) и концессионера?
– За последние пятнадцать лет законодательство о ГЧП шагнуло далеко вперёд. В итоге стали реальностью такие масштабные концессионные проекты, как Элегест – Кызыл – Курагино, концессионная часть Северного широтного хода (СШХ) и многие другие. В сфере автодорожного строительства многие масштабные проекты уже перешли в эксплуатационную стадию, но думаю, при проактивной позиции руководства РЖД и инвесторов железные дороги смогут быстро догнать и перегнать автодорожников.
Другим очевидным свидетельством зрелости законодательства о ГЧП является судебная практика. Споры, вытекающие из вопросов заключения и исполнения концессионных соглашений, уже идут. По ним нарабатывается судебная практика. В целом она благоприятна для инвестора и нисколько не ущемляет интересов государственного сектора. В то же время нельзя сказать, что формирование законодательства о ГЧП завершено.

– Какие имеющиеся формы ГЧП наиболее приемлемы для реализации крупных железнодорожных проектов в России?
– С точки зрения баланса интересов частного и государственного секторов и концессионные проекты, и проекты на основе соглашения о государственно-частном партнёрстве одинаково приемлемы. Однако при принятии закона о ГЧП (Федеральный закон № 224-ФЗ от 13.07.2015 «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». – Ред.) законодатель из, казалось бы, самых благих побуждений существенно усложнил процедуру частной инициативы в рамках государственно-частного партнёрства, когда с предложением заключить соглашение может обратиться частный партнёр. Напротив, процедура частной концессионной инициативы гораздо более проста, поэтому практически все железнодорожные ГЧП-проекты в России – это концессии.

– Какие наиболее успешные инфраструктурные ГЧП-проекты вы можете назвать? В чём причины их успеха?
– Во-первых, это проекты, условия которых позволяют банкам их финансировать. Банки соглашаются кредитовать инвестора лишь в том случае, если видят, что риски хорошо сбалансированы. Например, часть рисков взяло на себя государство, другая часть рисков застрахована, по третьей инвестор представил реалистичный план управления риском.
Во-вторых, успешны проекты, которые реализуются профессиональной командой. Неважно, работает ли эта команда в проектной компании или сформирована из внешних консультантов. Главное, чтобы проектная команда имела достаточный опыт, знания и волю к успеху, прямую заинтересованность в достижении результата.
В-третьих, крайне важно, чтобы на стороне государственного сектора работала не менее опытная команда профессионалов, понимающая специфику проектов ГЧП, интересы инвесторов и банков и понимающая, как гармонизировать их интересы и интересы государства.
Этим критериям, безусловно, соответствуют проекты Элегест – Кызыл – Курагино и СШХ, ряд автодорожных проектов, проекты по созданию или развитию морских портов, ряд проектов в сфере ЖКХ. У успешных проектов реалистичная доходная база. В случае если доходы оказались ниже запланированных, риск купируется с помощью государства, объём инвестиций достаточно большой, чтобы предпроектные изыскания и расходы на подготовку проекта не составляли львиную долю инвестиций, но в то же время вполне подъёмный для крупных российских банков. Государство не предъявляет к инвестору требований принять на себя те риски, которыми частный сектор не может управлять, и не сваливает на инвестора вину, когда по вине госсектора срываются сроки.

– Какие проекты не оправдали ожиданий и по каким причинам?
– Как вы знаете, есть проблемы со сроками завершения создания ЦКАД. Причина – прежнее руководство ГК «Автодор» предлагало инвесторам неприемлемые условия конкурсов на участки ЦКАД, в результате чего на конкурс никто не приходил, приходилось менять условия и проводить его заново.
Кроме того, была допущена стратегическая ошибка. На одном из участков автодороги М4 «Дон» была сорвана дата окончания строительства. Часть вины была на инвесторе. Но часть вины – и на госсекторе, не обеспечившем подготовку территории. ГК «Автодор», следуя букве закона, подала иск к банку-поручителю и строго в соответствии с законом взыскала с него всю сумму обязательства по договору поручения. Но такие действия насторожили инвестиционное сообщество. Думаю, этот эпизод стал одной из причин срыва конкурса по ЦКАД.

– Что необходимо сделать законодателям для повышения эффективности ГЧП-проектов и расширения сферы их применения в транспортной отрасли?
– Сейчас законодательство в области ГЧП касается в основном вопросов создания, реконструкции и эксплуатации инфраструктуры. Конечно, и закон о ГЧП, и закон о концессиях (Федеральный закон № 115-ФЗ от 21.07.2005 «О концессионных соглашениях». – Ред.) трактуют понятие «инфраструктура» весьма широко, так же как и термин «реконструкция».
Однако вне зоны должного правового регулирования на тех же принципах, что и концессионные проекты, остались проекты, связанные с перевозочным процессом. Например, очевидно, что для повышения инвестиционной привлекательности таких сфер железнодорожной отрасли, как пассажирские перевозки, в частности, в пригородном или высокоскоростном сообщении, необходимо создать такие же долгосрочные и гибкие взаимоотношения между госсектором, инвесторами и банками, как и в инфраструктурных проектах. Соответствующий правительственный законопроект ещё в прошлом году внесён в Госдуму, но так и не рассмотрен до сих пор.
Законодателю неплохо бы рассмотреть этот и ещё ряд других законопроектов в этой области: законопроект об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения и ряд поправок в закон о концессиях, о ГЧП, в отраслевое законодательство.
Но прежде всего законодателю следует крайне внимательно отнестись к тому, чтобы инициируемые депутатами законопроекты не вступали в противоречие, прямое или косвенное, с теми международными обязательствами, которые уже приняла на себя Россия.

– Какие факторы, кроме законодательных, ограничивают развитие проектов государственно-частного партнёрства в России?
– Нужно понимать, что ёмкость финансового рынка России небезгранична. Если до начала «войны санкций» многие ГЧП-проекты могли рассчитывать на международное финансирование (хотя в этом случае серьёзной проблемой являлось управление валютным риском), то сейчас такие возможности сильно ограничены. Поэтому приходится рассчитывать в основном на российские финансирующие организации.

– Каковы перспективы дальнейшего развития крупных инфраструктурных ГЧП-проектов?
– В целом перспективы благоприятные. Но чтобы реализовать все возможности, которые дают законодательство, практика, финансовые рынки и собственные финансовые возможности государства, необходимо решить несколько задач.
Первая задача – ресурсное обеспечение таких проектов. Речь идёт не только об упоминавшихся выше финансовых ресурсах, но и о материальных, технических, кадровых и иных ресурсах.
В соответствии с планами российского правительства в ближайшие 6 лет на различные нацпроекты будет потрачено более 25 трлн руб., из них примерно 25% – на инфраструктурные проекты, а ещё 19% – на строительство дорог. Значительная часть ассигнований на инфраструктурные стройки уходит на закупку стройматериалов. Представьте себе, какое количество песка, щебня, цемента, металлопроката, спецтехники, трудовых ресурсов необходимо, чтобы реализовать все запланированные проекты. Неизбежно возникнет дефицит каких-либо ресурсов, а значит, стоимость таких дефицитных ресурсов резко возрастёт.
Управлять этими рисками в рамках концессионных соглашений о ГЧП и концессионных соглашений можно, но необходимо трезво оценить масштабы этих рисков и заранее предусмотреть, как с ними справляться, не заставляя государство переплачивать за инфраструктуру.
Необходимо также кадровое обеспечение реализации этих проектов. Помимо технических кадров необходимы специалисты в области права, финансов, управления проектами, то есть необходимы инвестиции в развитие человеческого капитала, в людей, в их обучение, переподготовку, создание системы мотиваций.
И главная задача – государственному сектору нужно преодолеть межведомственную разобщённость и взаимодействовать с инвесторами и банками единым фронтом. Инвестор не должен метаться между отраслевым регулятором, отраслевым федеральным агентством, да ещё и выслушивать не вполне адекватные претензии многочисленных контрольных и надзорных органов.
Госсектор сначала внутри себя должен выработать единую позицию в отношении проекта и условий соглашения о его реализации и лишь потом заявлять о ней на переговорах с инвестором. Применительно к железнодорожным ГЧП-проектам таким модератором на стороне госсектора, полагаю, может выступить Минтранс России. И тогда, думаю, всё получится.

– Что может сделать ОАО «РЖД» со своей стороны?
– Первая задача для ГЧП в железнодорожной отрасли – это создать условия, чтобы РЖД как системообразующее предприятие отрасли были заинтересованы в таком проекте. Это и внутренняя задача для самого холдинга, и задача для инвестора.
Оптимальным, с моей точки зрения, было бы создание внутри РЖД подразделения по модели «одного окна», куда мог бы обратиться инвестор со своей инициативой и в разумные сроки получить либо поддержку, либо обоснованный отказ.
Однотипные проекты с участием РЖД могут быть разработаны таким подразделением как «коробочное решение». Что-то подобное предлагает, например, Сбербанк России. Скажем, такими «коробочными решениями» могут быть реконструкция, создание железнодорожных переездов или, например, вокзалов.

Беседовал Лев Кадик